自治体法務の備忘録(New)

このblogは、自治体改革の凄まじい流れ中で、自治体がその役割を手探りで拡大している状況を、独自条例の制定の動向等の紹介やそれに対する指摘、そしてそこから展開される政策法務論という点からつたない内容を書き留ようという試みです。

建築確認と被告適格

 よその自治体の話しなんですが、と前置きの上で聞かれました。

  • 民間の指定確認検査機関が、建築確認を行い、確認済証を交付した。
  • 周辺住民が、特定行政庁の建築審査会に、確認処分の取り消しを求める審査請求を提起した。
  • 建築審査会の棄却決定について、裁決の取消しの訴えが自治体に対して提起された。

先方「確かに裁決を出したとはいえ、民間が出した建築確認について、自治体が訴訟の相手方になっちゃうんですかね?」
私「『処分』と『裁決』については、それぞれの行為の主体となった行政庁に被告適格があるんだよ」

行政事件訴訟法
(被告適格等)
第十一条 処分又は裁決をした行政庁(処分又は裁決があつた後に当該行政庁の権限が他の行政庁に承継されたときは、当該他の行政庁。以下同じ。)が国又は公共団体に所属する場合には、取消訴訟は、次の各号に掲げる訴えの区分に応じてそれぞれ当該各号に定める者を被告として提起しなければならない。
 一 処分の取消しの訴え 当該処分をした行政庁の所属する国又は公共団体
 二 裁決の取消しの訴え 当該裁決をした行政庁の所属する国又は公共団体
2〜6 (略)

先方「じゃあ、裁決については自治体に被告適格があるんですね」
私「そういうこと。でも、『原処分主義』だから、処分の違法性を巡って自治体を訴えることは、基本的にはあまり意味がないんじゃないかな」

(取消しの理由の制限)
第十条 (略)
2 処分の取消しの訴えとその処分についての審査請求を棄却した裁決の取消しの訴えとを提起することができる場合には、裁決の取消しの訴えにおいては、処分の違法を理由として取消しを求めることができない。

 本項は、原処分の取消しの訴えとその原処分についての審査請求を棄却した裁決の取消しの訴えの双方を提起できる場合につき、原処分の違法は処分の取消しの訴えにおいてのみ主張することができることとし(原処分主義)、原処分を正当として審査請求を棄却した裁決の取消しの訴えにおいては、裁決の手続上の違法などの裁決固有の違法のみを主張することができるだけで、原処分の違法を理由として裁決の取消を求めることはできないことを規定したものです。
「新行政事件訴訟法 逐条解説とQ&A」村田斉志(新日本法規)50頁

先方「じゃあ、原処分である、民間の指定確認検査機関が行った行為の取消訴訟って、誰に提起するんですか?」
私「さっき読んだ第11条の第2項に規定があるよ。民間の指定確認検査機関が『行政庁』である場合は自らが被告になるわけだね」

(被告適格等)
第十一条 (略)
2 処分又は裁決をした行政庁が国又は公共団体に所属しない場合には、取消訴訟は、当該行政庁を被告として提起しなければならない。
3〜6 (略)

建築基準法が定める指定確認検査機関として民間業者が建築確認を行う場合(建築基準法6の2)には、当該民間業者を被告として建築確認を提起していくことになる。
「詳解 改正行政事件訴訟法」大橋真由美(第一法規)151頁

先方「なんで先方は原処分について訴訟しなかったんでしょうか」
私「どうしてだろうね。改正行政事件訴訟法で拡大された原告適格にも自らが適合しないと判断したか、民間業者に行政訴訟を提訴する発想がなかったか。あるいは、建築審査会の裁決書で教示された、裁決についての訴訟の提起に関する記述に単に従ったのかもしれないね」
先方「だけど、民間の指定確認検査機関が行為に関する賠償の責任って、特定行政庁を置く自治体が負うんですよね」
私「よく知ってるね(泣)。最高裁判決(平成17年06月24日 第二小法廷)が出たときは、業界関係者一同たまげたよ」

 様々な公私協働形態の登場により、国・地方公共団体に所属しない法人あるいはその機関に行政処分権限が与えられる現象が増大している(略)が、その場合の抗告訴訟の被告適格者は、上述のように、当該機関が所属する法人と解される。
 ここで、国賠法1条における賠償責任者は事務帰属主体と解する判例最判昭54・7・10(略))の立場に従うと、抗告訴訟と国賠法で被告が異なる事態が生じることとなり、問題を生ぜしめうる(略)。
自治体法務サポート 行政訴訟の実務」角松生史(第一法規)467頁

先方「それって…なんかおかしくないですか?」
私「いや、俺自身も納得いかない部分はあるよ。学説にも批判はあるんだ」

指定検査機関は国から公権力にかかる事務の遂行を委任されるが、そのことによって、国と指定機関の間に上下の行政庁関係が成立するわけではないし、制定法上にこれをあえて行政官庁関係として整理しているわけでもない(略)。その意味において、当該指定機関(指定法人)は、機関委任事務と異なり公権力の行使を自己の権限として、自己の計算によって行うものとして、国家賠償法上の公共団体とみるべきものである。その点からも事務の(究極の)帰属と主体のもつ意義はあまりないといえよう。
行政法II」塩野宏有斐閣)273頁

私「いずれにせよ、この分野は引き続き研究が進んで欲しいねぇ」

行政事件訴訟法の改正と市の事務

 さて、このたびの最高裁による判例変更は、上記の報道でも指摘されるように、行政事件訴訟法の改正によるところが大きく、また、行政の事務執行に対する影響力はかなりのものがあります。
 しかしながら、実のところ、4年前の同法の改正に当たっては、自治体法務の現場における警戒心は決して大きいものではありませんでした。
 というのも、行政事件訴訟法の改正は、基本的には司法制度改革であるので、処分に際しての書面による行政訴訟に係る教示を除き、行政手続法や行政不服審査法のように、直接的に市の事務変更を要請するものではなかったからです。
 このたびの判決に関する記事を読んで、当時、私自身はイントラネットを利用して法改正について概要の説明に併せ、川崎市職員のご経験を持つ山口道昭先生(立正大学)が書かれた以下の文章のご紹介をさせていただき、同法の改正の内容が市の事務に与えうる影響について職員の理解を深めるべく努めたことを思い出しました。

 改正法は、行政訴訟を起こしやすくし、審理においても実体判断をしようとしているだけで、原告勝訴の促進を目的にしているものではない。実態審理の結果、あいかわらず自治体が勝訴することも多いであろう。訴訟が起こしやすくなったために、濫訴気味に訴訟件数が増え、結果的に自治体勝訴率が高まる、といった事態も起こりうるかもしれない。
 しかしながら、訴訟の結果は予想するしかないものであっても、訴訟自体は必ず増加し、行政の活動が裁判所によって実体的に審理される機会が増えることは確実である。(略)
 こういった事態は、自治体において訴訟が例外的な現象でなくなることを意味している。行政の活動が適法なものであっても訴訟の場に引き出されることがあるということを念頭に置いた上で、行政は、活動しなければならない。(略)
「NewsLetter自治体学会」No.112「改正行政事件訴訟法自治体法務」

 また、併せて、当時は横須賀市都市部都市計画課総括主幹でいらした出石稔先生(関東学院大学)から伺った、

  • 行政訴訟を、「病理現象(あってはいけないもの)」から「生理現象(あって当然のもの)」への位置づけへ

という職員が訴訟に対して前向きの意識になる必要性についてもご紹介させて頂きました。
 「kei-zuさん、大変なことになりましたね!」と、このたびの記事を持って飛び込んでくる、許認可関係の職員の姿を見て、いささかでも当市のアドバンテージに貢献できたのではないかと密かに自負するところです。
 「コンプライアンス」という言葉が特にやかましく言われるようになったのは昨今ではありますが、訴訟までをも念頭においた法運営は、何よりも自治体の自主解釈権が発揮されるべき側面かとも思います(「自分の言葉」で説明できなければ戦えない)。
 いずれにせよ、時間が経過して判例が蓄積されていく中で、自治体の法務能力がますます問われていく事態にあると言ってよいでしょう。

最高裁判例変更の報道

 昨日ご紹介した(http://d.hatena.ne.jp/kei-zu/20080910/p1)、最高裁による42年ぶりの判例変更について、いくつかの詳しい報道が出始めました。
【浜松・区画整理訴訟:最高裁差し戻し判決 原告団「これからが本当の裁判」/静岡】http://mainichi.jp/area/shizuoka/news/20080911ddlk22040147000c.html
【提訴から4年半 住民の願い届く 浜松・区画整理訴訟】http://www.chunichi.co.jp/article/shizuoka/20080911/CK2008091102000228.html
【解説 区画整理 最高裁判決】http://home.yomiuri.co.jp/news/20080911hg02.htm
 特に最後の記事では、判例変更に伴う訴訟形態の想定できる変化について端的に記述されています。

 この日の最高裁判決が訴訟の対象と認めたのは土地区画整理事業の事業計画だが、日本弁護士連合会行政訴訟センター委員長の斎藤浩弁護士は、「今後は行政計画全般で、住民が取り消し訴訟を通じて計画の是非を問えるようになるだろう」と波及効果に期待する。
 例えば、木造家屋の密集地域にビルを建て、公園などを整備する第1種市街地再開発事業。元の住民が所有していた不動産が、新しいビルの権利に置き換えられる。土地所有者が事業計画に不満を持っている場合、計画段階から訴訟を起こせることになる。
 都市計画法に基づく用途地域の指定では、例えば工業地域にはホテルや料理店が建てられないなど、地域によって建設できる建物の用途が制限される。これまでは新たな施設を建設しようとしても、費用をかけて設計したうえ、建築確認申請を却下された段階でないと、裁判を起こせなかったが、今後はより早い段階で訴訟を起こせるようになる可能性がある。

計画段階で提訴可能=区画整理訴訟で門戸拡大−42年ぶり判例変更・最高裁

 土地区画整理事業の計画決定段階で住民が取り消しを求めることができるかが争われた訴訟の上告審判決で、最高裁大法廷(裁判長・島田仁郎長官)は10日、計画段階では行政訴訟を起こせないとした最高裁判例を42年ぶりに変更し、住民側の提訴を認める判断を示した。その上で、訴えを却下した一、二審判決を破棄、審理を静岡地裁に差し戻した。15人の裁判官全員一致の結論。
http://www.jiji.com/jc/c?g=soc&k=2008091000666

 既にアップされた最高裁判決はこちら→http://www.courts.go.jp/search/jhsp0030?action_id=dspDetail&hanreiSrchKbn=02&hanreiNo=36787&hanreiKbn=01

市町村の施行に係る土地区画整理事業の事業計画の決定は,抗告訴訟の対象となる行政処分に当たる

と、判決要旨は端的。
 判決文は、tihoujitiさんのご引用によるものが読みやすいです。
区画整理事業に係る最高裁判例が変更される】http://d.hatena.ne.jp/tihoujiti/20080910#p1
 変更前の最高裁判決については、阿部泰隆教授(中央大学)による端的な批判が手元にありますので引用してみましょう。

最高裁(略)は、この事業計画はまだ事業の青写真にすぎず、訴訟の対象とならないとしている。しかし、事業が進んで、仮換地処分がなされてから取消訴訟を提起して勝っても、事業がどんどん進むので、今更、適切な土地が割り当てられる見込みはない。法的にも、その場合には違法でも公共の福祉の観点から現状回復させない、いわゆる事情判決の対象となる(略)。裁判所は、「計画の段階では早すぎる、仮換地処分の段階では遅すぎる」としてどこでも助けない。「行政訴訟はやるだけムダだった」のである。
「対行政の企業法務戦略」(中央経済社)178頁
※強調はkei-zuによる。

 同書では、「この事業計画を処分として、その段階で争えるように判例変更すべきであるが、それは我が国では至難である。」として、

  • 権利制限が付く事業計画の策定の時点で、あえて建築計画を立てて、不許可処分の取消訴訟を提起する。

という方法を提案されていますが、このたびの判例変更は先生のご批判の趣旨に沿うものでしょう。
 なお、上記の判決に先立って、最高裁で大法廷に回付された際に、拙blogで私自身は、

 横浜市の保育園に関する地裁判決を巡って、条例制定の処分性については既に認められる潮流にあることを過去に掲載したことがありますが(http://d.hatena.ne.jp/kei-zu/20061116/p1)、処分性の概念については思いのほか広いことになりそうです。
http://d.hatena.ne.jp/kei-zu/20071205/p2

と掲載させていただいております。

横浜市保育所民営化取消訴訟横浜地裁判決2

 表記の判決については、先日、id:AKITさんがまとめてくださった要旨をご紹介いたしましたが(http://d.hatena.ne.jp/kei-zu/20060526/p2)、とりいそぎ、私自身が気になった点を書き留めておきます。

上記アないしウで検討したとおり,児童及び保護者の特定の保育所で保育の実施を受ける利益は,いずれも法律上保護された利益であり,本件改正条例の制定は,このような利益を他に行政庁による具体的な処分によることなく,必然的に侵害するものである。また,本件改正条例は本件4園における保育の実施を解除するものであり,法はこれを不利益処分と位置づけていると解される。
これらのことからすると,本件改正条例の制定は,行政事件訴訟法3条2項所定の「処分」に該当するものと解するのが相当である。

とする条例の制定の処分性については、まだ議論されるべき余地が有るのではないか、と思わないでもない。この点、paco_qさんは、「発想としては面白いと思いますが,ややアクロバティックな気もします。」とご指摘されていらっしゃいます。(http://d.hatena.ne.jp/paco_q/20060529/1148847644#seemore
 個人的な考えを述べれば、具体的な処分性は、個別の退園決定をもって認められるべきでないでしょうか。そして、その根拠となる条例の制定については、日本国憲法に基づき、議会制民主主義の下、自治立法の制定としてのプロセスを経ているわけです。当該自治立法自体が児童福祉法に抵触するとしても、その範囲内において無効となると解されるべきであり、はたして当該自治立法自体の処分性は認められるものであるのでしょうか。(まあ、原告救済のために、そもそも「処分性」の概念を拡大すべきだ、という論点は、さておき)
 この点についても、もうちょっと詳しく調べてみたい気もしますが、もう一方の気になる局面の、児童福祉法の平成9年改正の際の保育園「選択」に係る情報提供について、国会会議録を調べてみました。

【第140回国会 厚生委員会 第27号(平成9年5月21日)】
○横田政府委員 保育所の方が選択されるようになるということによりまして、おのおのの保育所というのは、それぞれ各施設ごとにできる限り創意工夫を凝らしまして、利用者に選択していただけるようなものにするような努力が促されるようになるのではないかというふうに考えております。これによりまして、より利用者、児童のニーズに即した保育サービスが行われるようになると考えております。

○横田政府委員 選択制に変わることによりまして、保護者が対応をどうしていくかという問題でございますけれども、私ども、選択に必要な情報をできるだけ広く公開いたしまして、それに基づきまして、利用者といたしましては、児童の特性あるいはみずからの就労状況等に合わせて、どういった保育所が適しているのか適していないのか、そういったことで適した保育所を選んでいただけるようこなるのでまないかというふうに考えておるところでございます。

○石毛委員 重ねてお尋ねいたします。
 先ほど、これからは利用者の方にとって保育所が選択しやすいように、保育時間の問題ですとか、定員の問題ですとか、職員配置の問題ですとかということを情報公開するというお話がありましたけれども、その情報公開の中には、保育方針ですとか、そういうことは入りますでしょうか。
○横田政府委員 保育所ごとの保育方針なども含まれるというふうに私ども考えておりますし、その方向で検討してまいりたいと考えております。

 うーん。「保育所ごとの保育方針なども含まれる」ですかそうですか。
 とはいえ、社会的情勢の変化等により、選択時には想定しえなかった「保育所ごとの保育方針」の変化が存在し得ることは否定し得ないのではないか、という点で、すべからく、民営化が、本件の判決のように市長の裁量権を越えると判断できるものではないでしょうね。(本件では、選択に当たって、保護者に十分な情報が提供が行われていなかったという事実が一番の問題でしょう。なお、横浜市において、実際に情報の提供が不十分であったか否かについての判断は、ここでは留保します。)入園して4、5年が経過するような人が「自分たちの選択時にそのような話しは聞いていない」と主張できることを認めるものではないと思います。
 横浜市は、控訴するのかなあ。成り行きに注目。

横浜市保育所民営化取消訴訟横浜地裁判決

 先日、要旨を掲載した判決(http://d.hatena.ne.jp/kei-zu/20060523/p1)について、ネットにアップされていた、93ページにもわたる判決文(http://www.courts.go.jp/hanrei/pdf/20060525130611.pdf)をAKITさんが要約されていらっしゃいました。
■[法]横浜市保育所民営化取消訴訟横浜地裁判決(http://d.hatena.ne.jp/AKIT/20060525/1148577418
 とりいそぎ、自治体関係者は、上記要旨を読んでおくこと(ひでえ)
 私自身のコメントは後日。

痰吸引必要な女児の保育園入園、東大和市に拒否認めず

 息を吸うときに気管がふさがる病気のため、定期的に吸引器で痰(たん)を吸い出すことが必要な青木鈴花ちゃん(5)と両親が、保育園への受け入れを拒否した東京都東大和市を相手に争っていた問題で東京地裁は25日、「拒否は違法」として、市に入園承諾を仮に義務づける決定をした。仮の義務づけは昨年施行された改正行政事件訴訟法で新設された制度。
http://www.asahi.com/national/update/0126/TKY200601260234.html